DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Criterios para su aplicación / SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD – Constituyen precedente judicial / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configura porque la providencia aducida como desconocida no es aplicable al caso concreto.
En relación con los criterios para determinar si una decisión constituye precedente, la Corte Constitucional, en sentencia T-292 de 2006, precisó lo siguiente: (i) En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente. (ii) La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante. (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente. Estos tres elementos hacen que una sentencia anterior sea vinculante y, en esa medida, que se constituya en un precedente aplicable a un caso concreto. De allí que se pueda definir el precedente aplicable, como aquella sentencia anterior y pertinente cuya ratio conduce a una regla – prohibición, orden o autorización- determinante para resolver el caso, dados unos hechos y un problema jurídico, o una cuestión de constitucionalidad específica, semejantes… Con todo, debe precisarse que como lo ha sostenido esta Sección en oportunidades anteriores, las sentencias de constitucionalidad constituyen precedente, pues independientemente de su tipología, tienen carácter inmutable, obligatorio y definitivo, según el artículo 241 Superior, que encarga la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución a la Corte Constitucional, y el artículo 243 Superior que determina que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. El contenido de estos mandatos ha sido desarrollado por el legislador mediante los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1966 y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991… Nótese como el problema jurídico que dirimió la Sección Segunda de esta Corporación en la providencia trascrita es distinto a aquél que resolvió el tribunal demandado en la sentencia tutelada, toda vez que en su oportunidad abordó el estudio de la situación de una docente oficial que (i) se encontraba en régimen de transición; y, (ii) su pensión es ordinaria, por lo que se aplican las Leyes 33 y 62 de 1985. En este caso, la controversia no gira en torno al régimen aplicable para liquidar la pensión de la actora, si son las leyes mencionadas, o si es la Ley 100 de 1993, como sí lo estudió la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia citada como precedente, sino en la naturaleza de la prestación, esto es, si es pensión ordinaria y por ende deben aplicarse las leyes 33 de 1985, 6 de 1945 y el Decreto 1045 de 1978, o si es pensión especial reconocida conforme a la Ordenanza No. 057 de 1966. En ese orden de ideas, como las situaciones fácticas y jurídicas no son equiparables a aquellas evaluadas en el precedente, puesto que en este caso la pensión de la actora fue reconocida con base en el mencionado acto administrativo, lo que no ocurre en la sentencia analizada, se concluye que éste no es aplicable.
NOTA DE RELATORIA: Sobre constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia 11001-03-15-000-2016-00043-01 de 16 de junio de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate. Respecto a la falencia en la identificación de la providencia, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia 11001-03-15-000-2015-02798-01 de 5 de mayo de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate. En cuanto a los criterios del desconocimiento del precedente, ver: Corte Constitucional, en sentencia T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
DEFECTO SUSTANTIVO – Noción y presupuestos para su configuración / DEFECTO SUSTANTIVO – No se configura: La autoridad judicial cuestionada realizó una interpretación razonable de las normas aplicables al caso concreto.
La actora adujo que se desconocieron las leyes 33 de 1985, 6 de 1945 y del Decreto 1045 de 1978, por cuanto ella reúne los requisitos para acceder a la pensión ordinaria regulada por dichas normas. En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional ha analizado su alcance y configuración, bajo los siguientes términos: Esta Corporación ha reconocido que se configura un defecto sustantivo cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o que claramente son inaplicables al caso concreto. Cabe recordar que la autonomía e independencia de las autoridades judiciales no es absoluta, puesto que la tarea de interpretar y aplicar las normas jurídicas, se encuentra limitada por el respeto a los derechos fundamentales de las partes en el proceso y por lo previsto en nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación, y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, no les es dable en esta labor, apartarse de las disposiciones de la Constitución o de la ley. En virtud de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto sustantivo se estructura cuando una decisión judicial desborda el ámbito de actuación que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, por lo siguiente: (i) derogación o declaración de inexequibilidad; (ii) inconstitucionalidad manifiesta y omisión de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, (iii) inconstitucionalidad de su aplicación al caso concreto, (iv) inadecuación de la norma a la circunstancia fáctica a la cual se aplica; (v) reconocimiento de efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. En la sentencia objeto de reparo, el Tribunal Administrativo del Tolima, al momento de abordar el análisis de las normas aplicables a la actora, concluyó que la demandante adquirió su derecho pensional según la Ordenanza No. 057 de 1966 expedida por la Asamblea Departamental del Tolima, acto que si bien fue declarado nulo, no afecta el reconocimiento realizado, en tanto se trata de un derecho adquirido; no obstante, su reliquidación con fundamento en las leyes invocadas no es viable por cuanto no acreditó que ésta fuera de carácter ordinario y que sustituyera a la especial, reconocida en virtud de dicho acto. Por consiguiente, el tribunal, en la sentencia de marzo dieciocho (18) de dos mil dieciséis (2016), no omitió las normas invocadas por la actora, sino que sostuvo que en su caso no debía aplicarse el régimen pensional general, dado que la adquisición del derecho se dio bajo el amparo de la ordenanza en cita, interpretación que es razonable y que no desborda el análisis jurídico que correspondía al juez de instancia emplear en el caso concreto.
FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / LEY 6 DE 1945 / DECRETO 1045 DE 1978
NOTA DE RELATORIA: la Sala Plena de esta Corporación admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial cuando la misma vulnera derechos fundamentales, al respecto, consultar sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), MP. María Elizabeth García González. Así mismo, la Sala Plena aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tal mecanismo puede ser ejercido contra cualquier autoridad pública, sobre el particular ver sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sobre los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad, consultar la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001 03 15 000 2016 01955 00(AC)
Actor: SARA MARIA ROMERO DE MORENO
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la señora Sara María Romero de Moreno, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES
1. Petición de amparo constitucional
Con escrito recibido en julio cinco (5) de dos mil dieciséis (2016) por la Secretaría General de esta Corporación, la señora Sara María Romero de Moreno, quien actúa en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la expedición de la sentencia de marzo dieciocho (18) de dos mil dieciséis (2016), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2014-00625, instaurado por ella contra el Departamento del Tolima- Secretaría Administrativa y el Fondo Territorial de Pensiones.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones:
“(…) 1. Solicito al señor Magistrado del conocimiento, se sirva tutelar los derechos fundamentales constitucionales invocados como violados por esta signataria; y como consecuencia de lo anterior, se proceda a dejar sin efectos jurídicos la sentencia proferida el 18 de Marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicación No. 2014-00625-00 de la suscrita contra el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA- SECRETARÍA ADMINISTRATIVA y FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES, por medio de la (sic) revocó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, negar dicha petición relacionada con la reliquidación de mi pensión ordinaria de jubilación, y por consiguiente de ello, el reconocimiento y pago del retroactivo prestacional correspondiente.
2. Como consecuencia de lo anterior, ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, para que dentro del improrrogable término de la (sic) cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del citado fallo que así lo decida, proceda a dictarse una nueva providencia de reemplazo teniendo en cuenta para ello, las situaciones advertidas que propendan por la prevalencia de la aplicación al principio de favorabilidad determinado en el artículo 53 constitucional como también los demás derechos fundamentales a la igualdad como del debido proceso por defecto sustancial, y por consiguiente, se acceda a las pretensiones de la demanda.
3. Prevenir al Tribunal accionado, para que se sirvan dar cumplimiento al fallo que así lo decida, dentro de los términos establecidos para ello, so pena de ser sancionado de conformidad con lo preceptuado por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 (…).”[1].
2. Hechos
Informó que la Caja de Previsión Social del Tolima, mediante Resolución No. 4152 de diciembre veintiséis (26) de mil novecientos ochenta y nueve (1989), ordenó el reconocimiento y pago de su pensión, por cumplimiento de los requisitos previstos en la Ordenanza No. 057 de 1966[2], emitida por la Asamblea Departamental del Tolima.
Manifestó que con ocasión de su retiro definitivo como docente del magisterio del Departamento del Tolima realizado a partir de diciembre veintisiete (27) de dos mil dos (2002), elevó escrito en marzo veintiuno (21) de dos mil tres (2003) a la Secretaría Administrativa y al Fondo Territorial de Pensiones, en el que solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación[3], petición que fue resuelta a través de la Resolución No. 1765 de octubre diecisiete (17) de dos mil tres (2003), por medio de la cual se estableció un monto pensional con base en el sueldo básico percibido entre diciembre veintisiete (27) de dos mil uno (2001) y diciembre veintiséis (26) de dos mil dos (2002), sin incluir los demás factores salariales y prestacionales que percibió en ese lapso.
Indicó que en atención a que consideraba que tenía derecho a la liquidación de su pensión con base en todos los factores salariales y prestacionales que devengó durante el último año de servicio, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichas entidades, en razón a la expedición del acto antes referido.
Relató que el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual tramitó tal demanda, emitió sentencia de primera instancia en junio cinco (5) de dos mil quince (2015), por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al Departamento del Tolima a reliquidar la pensión de la actora, con fundamento en que “(…) el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección B Consejero Ponente doctor Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 18 de febrero de 2010, consideró que a pesar de que la demandante fue pensionada en vigencia de la ordenanza 057 de 1966, esta posición no le otorga el carácter de especial sino que por el contrario está sujeta a la pensión ordinaria de jubilación, respecto de los factores salariales que conforma la base liquidatoria (…).”.
Refirió que el Departamento del Tolima instauró recurso de apelación contra dicha decisión con el fin de que se denegaran las pretensiones de la demanda de la actora, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima en fallo de marzo dieciocho (18) de dos mil dieciséis (2016), en el que revocó la sentencia de primera instancia favorable a la actora, con fundamento en que no había lugar a acceder a la reliquidación de su pensión, dado que no hay prueba de la existencia de una pensión ordinaria que sustituyera la especial para que se pudiera reliquidar la prestación a partir del momento en que se consolidó el status pensional de la beneficiaria.
3. Sustento de la petición
Argumentó que el fallo objeto de tutela desconoció el precedente del Consejo de Estado contenido en la sentencia de julio veintidós (22) de dos mil once (2011), proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2007-00071-01 (259-2010), que resolvió una situación de idénticas circunstancias al presente caso, dado que en esa oportunidad la alta corporación entendió que la pensión de jubilación reconocida en virtud de la Ordenanza 057 de 1966 es de carácter ordinario, lo que implica que queda sujeta a normas que regulan la pensión de jubilación de docentes en cuanto a los factores que conforman la base liquidatoria, pero el tribunal demandado la entendió como especial.
Sostuvo que además el mismo tribunal, en sentencia de mayo cuatro (4) de dos mil quince (2015), con ponencia del magistrado Belisario Beltrán Bastidas dentro del expediente No. 2013-00958-01 (00037-2015), al abordar una situación idéntica, hizo una interpretación lógica de la sentencia del Consejo de Estado, en orden a abrir paso a la revisión pensional por inclusión de nuevos factores salariales y prestacionales para el tipo de pensión devengada por la actora, por lo que no se entiende el motivo por el cual la autoridad demandada varió su posición jurídica seis (6) meses después, lo que genera una inseguridad sobre el tema e implica un trato desigual entre iguales.
Puntualizó que con el fallo tutelado se vulnera también el principio de favorabilidad en materia pensional en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, pues debió tenerse en cuenta el fallo de tutela de abril catorce (14) de dos mil dieciséis (2016), emitido por el Consejo de Estado dentro del expediente No. 11001-03-15-000-2016-00392-00, que resolvió una situación idéntica a la de la demandante.
Adujo que se incurrió también en defecto sustantivo por violación al debido proceso y desconocimiento de las leyes 33 de 1985, 6ª de 1945 y del Decreto 1045 de 1978, por cuanto la actora reúne los requisitos para acceder a la pensión ordinaria regulada por dichas normas, prestación que fue reconocida a través de la Ordenanza No. 057 de 1966, la cual fue declarada nula por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, lo que implica que su prestación adquiera tal carácter con base en lo expuesto en la sentencia de febrero veinticinco (25) de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente No. 2013-01541-01 (4683-13).
Trajo a colación el pronunciamiento de la misma corporación en el fallo de marzo diecisiete (17) de dos mil dieciséis (2016), dentro del expediente de tutela No. 11001-03-15-000-2016-00391-00.
Concluyó que conforme a lo anterior se encuentra acreditado el derecho de la actora a la reliquidación de su pensión de jubilación, por ostentar el carácter de ordinaria, y no de especial como erradamente lo consideró la demandada.
4. Trámite de la solicitud de amparo
Por auto de julio ocho (8) de dos mil dieciséis (2016) se admitió la solicitud de tutela, se ordenó notificar a los magistrados que integran la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Tolima, en calidad de demandados, y se vinculó al juez Noveno Administrativo Oral de Ibagué, al gobernador del departamento del Tolima y al secretario Administrativo del Fondo Territorial de Pensiones del mismo ente territorial, para que dentro del término de tres (3) días contestaran la demanda[4].
5. Argumentos de defensa
5.1. Tribunal Administrativo del Tolima
Mediante escrito radicado en julio quince (15) de dos mil dieciséis (2016) el magistrado ponente de la decisión cuestionada contestó la demanda, bajo los siguientes términos [5]:
Expuso que a través de la sentencia objeto de tutela, la autoridad efectuó un análisis de la jurisprudencia y normativa vigentes aplicables al caso, para efectos de concluir que la actora no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, toda vez que su derecho pensional se reconoció de conformidad con la Ordenanza No. 057 de 1966, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima, acto que fue declarado nulo por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, con fundamento en que esas corporaciones no tienen competencia para regular el tema pensional.
Advirtió que se profundizó en el hecho de que la pensión reconocida con base en ese acto, se mantiene en el mundo jurídico por tratarse de un derecho adquirido, y no es posible abordar el estudio de su reliquidación bajo el argumento de la ilegalidad del reconocimiento de la prestación, la cual es especial y no ordinaria, lo que imposibilitó acceder a lo pretendido.
Arguyó que en ese orden de ideas resulta improcedente la reliquidación de la pensión de la demandante reconocida en virtud de la ordenanza citada, puesto que ello implicaría concluir que la prestación fue adquirida ilegalmente.
Destacó que la parte actora pretende convertir el presente mecanismo en una tercera instancia.
5.2. Otras entidades
No obra contestación de la demanda ni pronunciamiento de las demás entidades y autoridades vinculadas.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar, si en el presente evento, el Tribunal Administrativo del Tolima lesionó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la parte actora, por la decisión de denegar la pretensión de reliquidación de su pensión con base en normas ordinarias aplicables a los docentes oficiales, adoptada a través de sentencia de marzo dieciocho (18) de dos mil dieciséis (2016), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2014-00625, instaurado por ella contra el Departamento del Tolima- Secretaría Administrativa y el Fondo Territorial de Pensiones.
3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial
De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[6], se unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales [7], bajo los siguientes términos:
“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[8].
La Corporación ha modificado su criterio en relación al tema y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación.
Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto:
Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.
La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[9] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.
En tales condiciones, se verificará en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.
Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.
4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva
Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la acción cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues la sentencia censurada fue proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2014-00625.
También se cumple con el requisito de inmediatez[10] toda vez que la providencia de segunda instancia que se censura se dictó en marzo dieciocho (18) de dos mil dieciséis (2016)[11], fue notificada a las partes por correo electrónico enviado en marzo veintinueve (29) del año en curso[12], por lo que quedó ejecutoriada en abril primero (1º) de dos mil dieciséis (2016), y la solicitud de tutela se presentó en julio cinco (5) del mismo año[13].
En tales condiciones, entre la fecha de ejecutoria de la decisión acusada y la presentación del escrito de tutela que ahora se analiza, transcurrieron menos de seis (6) meses.
Ahora bien, en lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para controvertir las decisiones judiciales que en concepto de la parte actora vulneraron sus derechos fundamentales, se observa que la sentencia objeto de la solicitud de amparo fue proferida en segunda instancia, por lo que no procedía recurso alguno contra ésta.
Adicionalmente, si bien en principio se podría afirmar que en atención a que la parte actora pretende que se aplique el precedente contenido en una sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda en febrero veinticinco (25) de dos mil dieciséis (2016) dentro del expediente No. 25000234200020130154101, sería procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 a 268 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cuantía de las pretensiones elevadas por la actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2014-00625[14] no supera los noventa (90) salarios mínimos que exige el artículo 257 ibídem en asuntos laborales[15], para que éste proceda.
En consecuencia, la parte demandante no cuenta con otro medio de defensa, por lo que se procederá a estudiar el fondo del asunto; adicionalmente se reitera que los recursos extraordinarios de revisión y unificación, taxativamente contemplados en el ordenamiento contencioso administrativo, no tienen cabida en el sub examine, ya sea por cuantía o por el objeto.
Bajo esas consideraciones, la Sala abordará el reclamo deprecado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de amparo, el cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial[16], la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales[17].
6. Caso concreto
La actora afirmó que el Tribunal Administrativo del Tolima, al emitir la sentencia de marzo dieciocho (18) de dos mil dieciséis (2016), incurrió en desconocimiento del precedente y en defecto sustantivo, por la decisión de denegar la pretensión de reliquidación de la pensión devengada por la demandante.
El eje central del debate corresponde a la interpretación de la naturaleza de dicha prestación, ya que por un lado la tutelante afirma que debe entenderse que su pensión es ordinaria, lo cual en su sentir le daría derecho a la reliquidación del monto reconocido con fundamento en el régimen aplicable a los docente oficiales, en virtud de las leyes 33 de 1985, 6ª de 1945 y del Decreto 1045 de 1978; y, por otro lado, el tribunal sostiene que no hay lugar a aplicar tales normas, en tanto la pensión de la actora es especial, al haber sido reconocida bajo el amparo de la Ordenanza No. 057 de 1966, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima.
Conforme a esos argumentos, pasa la Sala a analizar los defectos alegados en relación con la sentencia de segunda instancia, objeto de amparo.
(i) Desconocimiento del precedente
En relación con los criterios para determinar si una decisión constituye precedente, la Corte Constitucional, en sentencia T-292 de 2006, precisó lo siguiente:
“(…) (i) En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente. (ii) La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante. (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”. Estos tres elementos hacen que una sentencia anterior sea vinculante y, en esa medida, que se constituya en un precedente aplicable a un caso concreto. De allí que se pueda definir el precedente aplicable, como aquella sentencia anterior y pertinente cuya ratio conduce a una regla – prohibición, orden o autorización- determinante para resolver el caso, dados unos hechos y un problema jurídico, o una cuestión de constitucionalidad específica, semejantes.
Conforme a lo anterior, al momento de analizar si se desconoció el precedente, debe tenerse en cuenta lo siguiente:
(i) Que exista una regla contenida en la ratio decidendi.
(ii) Que ésta sea aplicable al caso bajo estudio.
(iii) Que el problema jurídico sea semejante al presente.
(iv) Que los hechos y normas invocadas sean similares.
(v) Que se plantee un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.
Con todo, debe precisarse que como lo ha sostenido esta Sección en oportunidades anteriores, las sentencias de constitucionalidad constituyen precedente, pues “(…) independientemente de su tipología, tienen carácter inmutable, obligatorio y definitivo, según el artículo 241 Superior, que encarga la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución a la Corte Constitucional, y el artículo 243 Superior que determina que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. El contenido de estos mandatos ha sido desarrollado por el legislador mediante los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1966 y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991[18] (…).”[19].
Ahora bien, la parte actora citó como desconocidas las siguientes providencias proferidas por el Consejo de Estado:
a). Sentencia de julio veintidós (22) de dos mil once (2011), proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2007-000712-01 (259-2010).
b). Sentencia de tutela de abril catorce (14) de dos mil dieciséis (2016), expediente No. 11001-03-15-000-2016-00392-00.
c). Sentencia de tutela de marzo diecisiete (17) de dos mil dieciséis (2016), expediente No. 11001-03-15-000-2016-00391-00.
d). Sentencia de febrero veinticinco (25) de dos mil dieciséis (2016), expediente No. 2013-01541-01 (4683-13).
De las anteriores providencias, debe puntualizarse que una vez consultado el sistema y la relatoría de esta Corporación por todos los medios (consulta de procesos interno, página web rama judicial, descriptor, apartes del texto de la providencia, datos como número radicado, número interno, demandante, demandada, etc.), no se encontró aquella relacionada en el literal a), por lo que no fue posible acceder a su texto, además porque la parte actora no aportó el citado proveído.
Sobre el particular, cabe destacar que esta Sección [20] ya se había pronunciado en un caso similar, en el sentido de precisar que “(…) tal falencia en la identificación de la providencia –que a juicio de la parte actora contiene el precedente desconocido– no fue corregido (…) al punto que no ha sido posible para esta Corporación encontrar la sentencia de la referencia (…)”, razón por la cual no hay lugar a advertir desconocimiento de la providencia de que se trata.
En relación con las sentencias indicadas en los literales b) y c), la Sala observa que estas fueron emitidas por esta Corporación dentro de acciones de tutela, por lo que al no haber actuado como órganos de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dichas providencias no constituyen precedente.
Finalmente, sobre la sentencia señalada en el literal d), se advierte que la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación, unificó el criterio sobre la reliquidación de las pensiones de los docentes oficiales que pertenecen al régimen de transición, en el sentido de determinar si para tal efecto se aplican las Leyes 33 y 62 de 1985, o, por el contrario, debe atenderse a lo consagrado en la Ley 100 de 1993, artículo 36 inciso 3º.
Así lo dejó claro dicha sección al concluir que “(…) el régimen de transición no hace excepción respecto de los factores base de liquidación de la pensión ni de la forma de liquidar la misma, toda vez que como lo dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el monto de la pensión para sus beneficiarios es el establecido en las normas anteriores a su entrada en vigencia, entendiendo por monto no sólo el porcentaje de la pensión, sino la base de dicho porcentaje, conforme lo tiene definido la jurisprudencia de esta Sección (…).”.
Nótese como el problema jurídico que dirimió la Sección Segunda de esta Corporación en la providencia trascrita es distinto a aquél que resolvió el tribunal demandado en la sentencia tutelada, toda vez que en su oportunidad abordó el estudio de la situación de una docente oficial que (i) se encontraba en régimen de transición; y, (ii) su pensión es ordinaria, por lo que se aplican las Des 33 y 62 de 1985.
En este caso, la controversia no gira en torno al régimen aplicable para liquidar la pensión de la actora, si son las leyes mencionadas, o si es la Ley 100 de 1993, como sí lo estudió la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia citada como precedente, sino en la naturaleza de la prestación, esto es, si es pensión ordinaria y por ende deben aplicarse las leyes 33 de 1985, 6ª de 1945 y el Decreto 1045 de 1978, o si es pensión especial reconocida conforme a la Ordenanza No. 057 de 1966.
En ese orden de ideas, como las situaciones fácticas y jurídicas no son equiparables a aquellas evaluadas en el precedente, puesto que en este caso la pensión de la actora fue reconocida con base en el mencionado acto administrativo, lo que no ocurre en la sentencia analizada, se concluye que éste no es aplicable.
(ii) Defecto sustantivo
La actora adujo que se desconocieron las leyes 33 de 1985, 6ª de 1945 y del Decreto 1045 de 1978, por cuanto ella reúne los requisitos para acceder a la pensión ordinaria regulada por dichas normas.
En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional ha analizado su alcance y configuración, bajo los siguientes términos [21]:
“(…) Esta Corporación ha reconocido que se configura un defecto sustantivo cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o que claramente son inaplicables al caso concreto. Cabe recordar que la autonomía e independencia de las autoridades judiciales no es absoluta, puesto que la tarea de interpretar y aplicar las normas jurídicas, se encuentra limitada por el respeto a los derechos fundamentales de las partes en el proceso y por lo previsto en nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación, y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, no les es dable en esta labor, apartarse de las disposiciones de la Constitución o de la ley” [18].
6.1.2. En virtud de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto sustantivo se estructura cuando “una decisión judicial desborda el ámbito de actuación que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, por lo siguiente: (i) derogación o declaración de inexequibilidad; (ii) inconstitucionalidad manifiesta y omisión de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, (iii) inconstitucionalidad de su aplicación al caso concreto, (iv) inadecuación de la norma a la circunstancia fáctica a la cual se aplica; (v) reconocimiento de efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. (…).”.
Conforme a los parámetros establecidos por la Corte Constitucional, debe tenerse en cuenta que para analizar si en cada caso se configura el defecto sustantivo, debe evaluarse lo siguiente:
a). Si la norma aplicada es inexistente por haber sido derogada.
b). Si ésta es manifiestamente inconstitucional, o hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad en el caso concreto.
c). Si la norma no se adecúa al caso.
d). Si se le están reconociendo efectos distintos a la voluntad del Legislador.
En la sentencia objeto de reparo, el Tribunal Administrativo del Tolima, al momento de abordar el análisis de las normas aplicables a la actora, concluyó que la demandante adquirió su derecho pensional[22] según la Ordenanza No. 057 de 1966 expedida por la Asamblea Departamental del Tolima, acto que si bien fue declarado nulo[23], no afecta el reconocimiento realizado, en tanto se trata de un derecho adquirido; no obstante, su reliquidación con fundamento en las leyes invocadas no es viable por cuanto no acreditó que ésta fuera de carácter ordinario y que sustituyera a la especial, reconocida en virtud de dicho acto.
En efecto, tuvo en cuenta que al momento de adquirir el status pensional, o sea, con anterioridad a diciembre veintiséis (26) de mil novecientos ochenta y nueve (1989), fecha de expedición del acto de reconocimiento pensional, el enunciado acto administrativo no había sido declarado nulo aún por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, lo que aconteció en noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y tres (1993), fecha de la sentencia de nulidad, por lo cual en su momento el reconocimiento de la pensión fue legal y, en ese orden se reliquidó teniendo en cuenta tal ordenanza; pero, situación distinta es que posterior a ello se hubiera declarado nula, lo que no implica que a la pensión especial de la actora se aplicaran disposiciones de carácter general en una situación ya consolidada como lo era la adquisición del derecho pensional por el cumplimiento de los requisitos que en su momento operaban, en tanto para el tribunal era improcedente aplicar normas prestacionales generales a una prestación especial, como lo es la devengada por la demandante, o emplear normas de ambos regímenes cuando el derecho no nació a la luz de los artículos presuntamente desconocidos.
Por consiguiente, el tribunal, en la sentencia de marzo dieciocho (18) de dos mil dieciséis (2016), no omitió las normas invocadas por la actora, sino que sostuvo que en su caso no debía aplicarse el régimen pensional general, dado que la adquisición del derecho se dio bajo el amparo de la ordenanza en cita, interpretación que es razonable y que no desborda el análisis jurídico que correspondía al juez de instancia emplear en el caso concreto.
(iii) Derecho a la igualdad
La demandante señaló que el tribunal demandado le proporcionó un trato desigual al otorgado en la sentencia de mayo cuatro (4) de dos mil quince (2015), con ponencia del magistrado Belisario Beltrán Bastidas dentro del expediente No. 2013-00958-01 (00037-2015); no obstante, dado que no aportó el texto de dicha providencia y no hay forma de consultarla en la base informática de datos, no es posible cotejar si las afirmaciones de la actora tienen sustento.
En conclusión, como quiera que no se demostró la configuración de los defectos invocados en relación con la sentencia de marzo dieciocho (18) de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, se negará la presente acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO.- Niégase la solicitud de amparo elevada por la señora Sara María Romero de Moreno, por las razones anotadas en precedencia.
SEGUNDO.- Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO.- Si en el término de tres (3) días siguientes a su notificación no fuere impugnada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Presidenta
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Consejero de Estado
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Consejera de Estado
ALBERTO YEPES BARREIRO
Consejero de Estado
______________________
[1] Folios 1 a 13.
[2] Dicho acto no fue aportado con la demanda, no figura en la base de datos del Departamento y su contenido es desconocido, en tanto la parte actora no lo indicó en la demanda.
[3] La parte actora no precisó el contenido de la petición, ni el fundamento para solicitarla.
[4] Folio 63.
[5] Folio 77.
[6] Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela – Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González.
[7] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.
[8] Ídem.
[9] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
[10] El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido principio, es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección oportuna de sus derechos y no lo hicieron, o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica.
[11] Folios 164 a 169 expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 73001-33-33-009-2014-00625-00.
[12] Folios 172 a 176 expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 73001-33-33-009-2014-00625-00.
[13] Folio 1.
[14] Folio 45. La cuantía fue tasada en menos de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según lo informó la parte actora en la demanda, dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 73001-33-33-009-2014-00625-00.
[15] “ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso:
- Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad (…).”.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992.
[17] Corte Constitucional, Sentencia T-315 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-164 del 15 de abril de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[19] Sentencia de junio dieciséis (16) de dos mil dieciséis, expediente No. 11001-03-15-000-2016-00043-01, consejera ponente Rocío Araújo Oñate.
[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de mayo cinco (5) de dos mil dieciséis (2016), radicación No. 11001-03-15-000-2015-02798-01.
[21] Sentencia T-360 de 2015.
[22] Reconocido a través de la Resolución No. 4152 de diciembre veintiséis (26) de mil novecientos ochenta y nueve (1989), expedida por la Caja de Previsión Social del Tolima.
[23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y tres (1993), consejero ponente Álvaro Lecompte Luna, expediente # 5579.
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