La Sala parte de señalar que la contribución de valorización, en un principio denominada impuesto de valorización, ha sido regulada por la Ley 25 de 1921 y los Decretos 868 de 1956, 1604 de 1966, 1394 de 1970 y 1333 de 1986. Que se trata de un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y puede ser requerido por los municipios que ejecuten una obra de utilidad social que genere un incremento en su valor.
La Ley 25 de 1921, «por la cual crea el impuesto de valorización» estableció el tributo en cuestión «como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local».
Más tarde, el Decreto 868 de 1956, adoptado como ley de carácter permanente por medio de la Ley 141 de 1961, reguló el impuesto de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de planes de obras municipales bajo el principio del beneficio general, para lo cual estableció que su monto sería distribuido según diferentes categorías económicas y la capacidad de pago.
El citado decreto dispuso que ciertos municipios podían establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización para la ejecución de planes de obras, tanto en áreas rurales como urbanas, mediante un procedimiento especial de liquidación y distribución, con base en la capacidad económica de la tierra, establecida mediante coeficientes según su nivel o valor económico.
El Decreto 1604 de 1966, «Por el cual se dictan normas sobre valorización», convertido en disposición de carácter permanente por la Ley 48 de 1968, amplió el impuesto a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público «que beneficien a la propiedad inmueble».
Así, el Decreto 1604 de 1966 hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público y previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público.
La anterior regulación fue recogida en el Decreto Ley 1333 de 1986, « Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal», en cuyo Título III se regula la contribución de valorización y señaló, en los términos del artículo 2 del Decreto 1604 de 1996 que el establecimiento, la distribución y su recaudo le correspondía a la entidad a cuyo cargo esté la ejecución de las obras, así:
Artículo 235º.- El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad Nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
Como se expuso en el acápite de hechos probados, mediante el Acuerdo 14 del 7 de septiembre de 2009, el Concejo Municipal de Tocancipá autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras específico. En términos generales, determinó el plan de obras a construir, estableció el costo de ese plan de obras, fijó el monto distribuible y adoptó el método para la distribución de la contribución.
Así, en desarrollo del Acuerdo 5 de 2009, el Acuerdo 14 de 2009 autorizó el cobro de la contribución de valorización para un plan de obras concreto, fijó el monto distribuible (artículo 3), los métodos de distribución del beneficio (artículo 6), los factores que determinan la liquidación (artículo 6 ), y el costo de las obras (artículo 2). Al tiempo, delegó en la administración la asignación o individualización del monto distribuible.
En consecuencia, la Sala considera que los actos administrativos acusados fueron expedidos con sujeción a las normas vigentes pues, como se advirtió, el Concejo del municipio de Tocancipá, por medio del Acuerdo 14 de 2009, autorizó el cobro de la contribución discutida, norma que desarrolló el Acuerdo 5 de 2009. Por lo anterior, no prospera la causal de nulidad invocada
El avalúo catastral de los inmuebles no es un factor que deba tenerse en cuenta para fijar la contribución en el método de factores de beneficio. Así, la Sala considera que los actos administrativos no desconocen la capacidad contributiva de las demandantes porque determinaron la contribución de valorización a su cargo con sujeción a la fórmula establecida en los acuerdos 14 de 2009 y 04 de 2010 que, a su tuno, se ajusta al método acogido por el Municipio de Tocancipá
Para acceder a la sentencia del Consejo de Estado, sección cuarta, expediente Radicación: 25000 23 27 000 2012 00276 01 (19997)) de 2016 haga clic aquí